农村教育不能一味城镇化——对农村义务教育学校布局调整的思考

     近日，《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》发布，对农村义务教育学校布局进行战略部署。在社会转轨、经济转型过程中，农村学校布局面临哪些困惑？本版刊发专家文章，愿对读者有所启发。——编者

    9月6日《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称“《意见》”）发布，《意见》指出，“农村义务教育学校布局，要适应城镇化深入发展和社会主义新农村建设的新形势，统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化，以及当地农村地理环境及交通状况、教育条件保障能力、学生家庭经济负担等因素”。然而，在社会转轨、经济转型过程中，存在诸多布局调整困惑，农村学校布局调整的方向是什么？城乡教育一体化是否就是农村教育的城镇化？怎么理解就近入学？农村家长进城陪读了是否等于实现了就近入学？这些都需要我们深入思考。

  农村教育城镇化的困惑

  在农村学龄人口数量不断减少、流动日益频繁以及城镇化持续推进的大背景下，“农村学校究竟应当怎么布局”是一个十分重大的问题。教育规划纲要指出，要“适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学”，要“建立城乡一体化义务教育发展机制”。但无论在理论上还是实践上，许多人把农村教育发展方向定位在“城镇化”上了，有人把城乡教育一体化直接等同于农村教育城镇化，甚至提出“小学进镇”、“初中进城”直至“消灭农村教育”的观点。

  有学者提出，“农村教育的希望不在乡下在城镇”、应“推进农村初中县城化”。论证逻辑无外两条：一是市场选择逻辑。他们借用“推拉理论”认为，人口迁徙的目的是为了改善生活条件，流入地使移民改善生活条件的因素是拉力，而流出地不利的社会经济条件是推力。既然城市学校好、农村学校差，那么“离村不离乡”、“进乡（镇）不进城”的农村基础教育布局设计就没有前途。二是国际经验逻辑。他们认为，世界城市化的一般规律是城市的繁荣与乡村的衰落相伴而生、此消彼长，既然城市化是发展趋势，那么农村教育的萧条与衰落就是不可逆转的。

  许多县级政府大量撤并乡村学校，在县城周边大搞“教育园区”建设，一些市县甚至明确提出对农村学校“不予重点建设”，资金几乎全部投放到了县城和主要集镇，使县域教育“过度城镇化”。农村百姓不得不选择进城陪读，结果导致“城镇学校人满为患”和“农村学校门可罗雀”并存的现象。反过来，农村学校的破败又成为市县政府撤并学校的理由。

  农村教育城镇化之反思

  首先，我不否认“乡校衰败”的事实，但这能否成为“农村教育城镇化”的理由倒是可以存疑的。农村学校为什么会衰败？农村学生为什么要选择进城上学？最本质的原因恰如联合国开发计划署（UNDP）发布的2009年人类发展报告《跨越障碍：人员流动与发展》中所说，“当今世界上机会的分配是极不平等的。这个不平等是人员流动的一个主要驱动力”。“乡校的衰败”说明的正是城市教育与农村教育之间的不平等状况，本身就是一个需要解决的问题。其次，世界城市化的“一般规律”不能完全套用于中国。且不说西方发达国家城市化后又出现了“郊区化”和“逆城市化”趋势，仅就工业化国家的城市化道路而言也是不一样的。中国既要解决城市化问题，还要解决新农村建设问题。而且，随着新科技革命和产业革命的到来、新型生态观光旅游产业的发展，许多产业完全可以向农村聚集与转移，城市与乡村融合的田园城市才是未来发展的方向。简单地把城乡教育一体化等同于农村教育城镇化的做法，不仅导致城镇超大规模学校和超大班额现象，还使居住偏远的农村弱势群体承担了教育集中化所带来的额外交通、食宿成本，这既损害了农民兄弟的教育利益，也违背了教育自身的发展规律。

  当前之所以会出现农村教育过度城镇化的倾向，背后的经济诱因起到了重要作用。我们在调查中发现，农村教育城镇化拉动的是进城陪读家长的房租和县城周边的房地产。

  城乡教育一体化的方向

  城乡教育一体化的前提假设是农村教育的存在与发展，否则就不是“城”“乡”教育一体化而是农村教育城市化了。而要发展农村教育，则必须推进城乡教育的双向一体化，即在农村学校布局调整达到一定阶段后，通过破除城乡二元教育体制和机制障碍，推动各类教育要素在城市和农村之间双向流动，实现城乡教育资源优化配置、教育要素合理流动和城乡教育互动发展。为此，需要建立城乡教育双向一体化的制度体系。

  首先，要保障农村适龄儿童少年就近的入学权利，强化办好必要的村小和教学点的资源配置机制。《意见》重申，“保障适龄儿童少年就近入学是义务教育法的规定，是政府的法定责任，是基本公共服务的重要内容”。由于农村人口的居住地点较为分散，撤并地处偏远的村小和教学点不仅是对农村儿童就近入学机会的剥夺，而且还额外增加了学生的上学距离和时间成本，导致学生交通不安全机率增加、自主活动时间和课外活动参与时间减少、被迫辍学可能性加大。有人认为，那些进城陪读的群体已经实现了就近入学，但他们究竟是因为在县城找到了工作而进城陪读，还是不满意村庄学校的教育质量而进城陪读？对于那些负担不起陪读成本的家庭来说，谁为他们的子女接受同等质量的义务教育负责呢？所以要强化村小和教学点的师资配置、经费投入、设备配置，制定符合教学点实际的督导评估标准，努力提升村小和教学点的办学质量。

  其次，要突破纯粹市场化的城乡教育要素流动机制，强化政府购买导向的城市教育反哺农村的类市场化新机制。中国已经进入城市反哺农村的新时代，但在城乡差距明显的情况下，单纯依靠“无形的手”是无法实现优质教育要素资源从城市向农村逆向流动的。在市场经济条件下，我们又不能只靠行政命令，而必须建构一种类市场化的教育要素配置机制。政府是公共教育服务的提供者，由于不同级别政府存在公共服务能力差别，因此构建上级政府购买城市优质教育要素和服务支援农村、城乡教育共同发展联动评估制度，有利于促成一种类市场化的城市教育部门积极自愿援助农村教育发展的机制。中央和省级政府应针对边远落后农村地区的实际需要和城市支援农村教育发展的各种可能，推进城市优质教育资源向农村流动，实现城乡教育双向一体化发展。

  再其次，突破单纯市场化的城乡教育要素流动机制，完善行政化和道德化的城市反哺农村教育的制度安排。尽管类市场化机制响应了个体、群体和组织的获利本性，能激励城市教育部门支援和反哺农村，但仅靠市场的力量是不够的，还必须同时启动行政的力量和唤醒道德的力量，只有这三种力量的有机配合才能形成完整的城乡教育双向一体化制度体系。实现城乡教育公共服务均等化是政府的职责，但是，行政命令存在逆向选择风险。所以，还必须在社会中形成具有合法性的正义和道德等信念力量，唤醒城市教育部门的道德觉悟，激发非政府组织、个体志愿者等参与到农村教育振兴计划中来。

  （原载：中国教育报    作者系教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长、教授、博士生导师）